Guadalajara: Burocratismo y sospecha

Por: 
Alberto García Ruvalcaba

No le basta al líder con derrotar a los demás líderes en la contienda electoral

sino que debe también supervisar la actuación de la burocracia

en cuyas manos está el ejercicio cotidiano de la autoridad.

Pier Paolo Giglioli.

 

Las dos caras de la burocracia.

 

En el mes de enero del año 2000, el ingeniero Beltrán inició ante el Ayuntamiento de Zapopan, los trámites para urbanizar un terreno de dos hectáreas y construir en él vivienda de interés social. Tuvo el insólito cuidado de llevar una bitácora en donde anotaba las veces que acudió ante cualquier instancia municipal a dar seguimiento a su trámite, y las respuestas que recibía en cada ocasión. Simultáneamente tomó nota de los trámites que también tuvo que realizar ante el Infonavit para financiar las obras de urbanización y construcción. Cuatro años después de haber iniciado los trámites decidió sacar la bitácora y hacer las inversímiles cuentas de su odisea: había dado 147 vueltas al Ayuntamiento, invertido aproximadamente 400 horas en ellas, y durado ¡dos años! en obtener apenas la licencia de urbanización (la autorización para iniciar las obras de introducción de calles y servicios al terreno). Una entrada común de su bitácora decía: “Fui otra vez a Obras Públicas, me hicieron esperar dos horas y al final me dijeron que ‘no había salido de firma’ [la licencia] ¡Lleva 4 semanas para firma!”. En el mes de abril del 2003, luego de tres años cuatro meses de haberlos iniciado, terminó el proceso administrativo ante el Ayuntamiento, mediante la recepción formal de las obras de urbanización y edificación realizadas. Las cuentas, por lo que ve a los trámites ante el Infonavit no eran muy diferentes: 3 años y 113 vueltas desde que empezó la tramitología, y, a esta fecha (enero del 2004), no le han pagado la última ministración.

 

El saldo de este viacrucis suele no ser únicamente de naturaleza económica, sino personal. La frustración y humillación parecen ser el costo que se debe estar dispuesto a pagar cuando alguien intenta cumplir regulaciones laberínticas aplicadas por burócratas quisquillosos, irresolutos e insensatos (y con frecuencia déspotas). El ingeniero Beltrán, confiesa, fue derrotado por el burocratismo de Guadalajara.

 

El arquitecto y urbanista Carlos Ochoa (Guadalajara, 1961) da cuenta del otro lado de la moneda, solo que no aquí sino en Nuevo León. Relata –todavía incrédulo– cómo llegó hace algunos años a un importante municipio contiguo a la capital regiomontana, para hacer cita con el presidente municipal, pues se proponía construir las instalaciones de una compañía de distribución de gas. Para su primer sorpresa el presidente municipal lo recibió de inmediato, y para su segunda y mayor sorpresa, lo autorizó a iniciar trabajos en ese mismo momento. Solo dos “condiciones” le impuso: cumplir las regulaciones técnicas –de lo contrario no daría licencia de operación– y contratar preferentemente a trabajadores locales. Cuando salió de la reunión con el alcalde, el arquitecto Carlos Ochoa entendió por qué Nuevo León, con dos terceras partes de los habitantes y muchos menores recursos naturales y turísticos que Jalisco, ha rebasado desde hace años a nuestro Estado en la aportación al Producto Interno Bruto del país.

 

Legislar para pillos.

 

Hace cuatro años tuve la oportunidad de participar como notario público en algunas de las reuniones que para preparar el proyecto de la nueva Ley del Registro Público de la Propiedad, organizaron el Colegio de Notarios, la Dirección del Registro Público de la Propiedad y la Secretaría General de Gobierno. Ahí escuché a un funcionario del Registro Público hacer un comentario que será de mucha utilidad para entender qué se encuentra en el eje de este burocratismo institucional (e irracional) que nos aqueja. El funcionario registral en comento estaba convencido de que “había que hacer una ley a prueba de pillos”. Acosado por una paranoia enfermiza insistía en prever todas las formas posibles en que la norma podía ser burlada por “los pillos” y anticipar, no una sanción para los transgresores (lo cual sería justificable), sino un antídoto (léase requisito, formalidad) para todos los solicitantes de un servicio registral. Explico esta importante diferencia legislativa con un ejemplo de la misma reunión.

 

Se buscaba crear un nuevo tipo de aviso al Registro Público de la Propiedad. Su objetivo era crear una herramienta legal para dar seguridad a los adquirentes de inmuebles. Aunque la utilidad de tal aviso estaba fuera de duda, las discusiones surgieron en la forma de regularlo. Como ocurre con todas las cosas que se crean con buena intención, pueden ser siempre objeto de abuso. El funcionario registral empezó entonces a hacer una lista de esos posibles abusos e incumplimientos. Como temió que el aviso fuera mal empleado por los propietarios, exigió sin ninguna justificación lógica a) que el aviso pudiera ser sólo presentado por el propietario, no por el notario; b) que la firma del propietario fuera ratificada ante notario público; c) que sólo pudiera presentarse una vez cada año; d) que anticipara el mayor número de datos de la operación a realizarse, tales como naturaleza del acto, nombres y generales de los contratantes, y que la menor discrepancia con el acto definitivo tuviera como efecto anular los efectos del aviso...

 

Lo que hace peculiar a este método de legislación es su producto final: leyes complejas e intricadas, porque tratan a todos sus destinatarios como si fueran pillos. Todos los destintarios son indignos de fe. El método se basa en la premisa de que es posible que la ley sea vulnerada, luego, es necesario tratar a todos y cada uno de sus usuarios como si tuvieran la intención de vulnerarla. El método legislativo contrario prefiere prever tanto la hipótesis de abuso o incumplimiento de la norma como su sanción, sin necesidad de crear aduanas para todos los usuarios. Por ejemplo, si el funcionario registral estaba tan preocupado de que un tercero pudiera actuar en nombre del propietario del inmueble al momento de dar el aviso, o pudiera suplantarlo (no veo qué beneficio obtendría alguien haciéndolo), no había necesidad de exigir a todas las personas que ratificaran su firma ante notario público, habría bastado con prever una sanción para el tercero que lo hiciera, o, más fácil aún, disponer que un aviso presentado por un tercero no tendría ningún efecto. La administración de esa ley por parte de los funcionarios, así como su cumplimiento por parte de los ciudadanos, sería entonces mucho más simple.

 

No hace falta hacer notar que la actitud del funcionario registral era profundamente antisocial. Un requisito indispensable para que las sociedades funcionen es que sus miembros se depositan unos a otros confíanza. La suspicacia sistemática es un poderoso corrosivo social. Además, no conoce límites. Una vez que se echa andar la mente conspiracionista (aquella que sospecha en el otro siempre intenciones inconfesables y tramas ocultas en la realidad) la imaginación ve monstruos en cada sombra, como en la prueba de Rorschach. Para expedir el pasaporte a un menor de edad, los celosos funcionarios de la delegación de la Secretaría de Relaciones Exteriores exigen una autorización firmada por el padre, además que ésta se ratifique ante notario público, y por último que vaya acompañada dos identificaciones certificadas del padre –por si acaso una de ellas es falsa. (Uno exigiría entonces un poco de consistencia a esos funcionarios, pues si de acuerdo a su lógica alguien es capaz de falsificar un documento, también es capaz de falsificar dos, de manera que deberían pedirse tres, si bien...).

 

Es obvio que la consecuencia inmediata de esta actitud suspicaz raya en la patología social, pues la única forma de lograr una ley a prueba de pillos es preconcebirla como un cajón cerrado a siete llaves: una ley lenta, burocrática, llena de recovecos, requisitos innecesarios... y, claro está, burócratas para administrar sus meandros. Porque la sobre-regulación confiere poder a los burócratas invariablemente.  Uno de los errores más patentes de este método legislativo es que ignora el patente hecho de que en la abrumadora mayoría de las veces las personas actúan de buena fe y conforme a la norma, y sólo muy excepcionalmente esconden alguna intención inconfesable. De manera que tratar a los justos como a pecadores es invertir la lógica de la realidad. El diagnóstico de esta estrategia lo hizo ya el historiador griego Polibio: “No hay racionalidad en la administración de un gobierno, cuando los buenos ciudadanos son tenidos en la misma estima que los malos.” Y no ocurre de otra forma cuando el padre que quiere enviar a sus hijos al extranjero, es tratado como traficante de menores.

 

Otro de los errores de esta posición legislativa resulta muy obvio: es inútil hacer una ley para las personas que no pretenden cumplirla. La persona que así lo quiera encontrará siempre la forma de saltar las trancas, no importa cuan altas se pongan: falsificará, por ejemplo, las dos identificaciones (o las 5) que le exijan. Otro griego, Platón, sostuvo ya que la gente justa no necesita leyes para conducirse con probidad y la injusta tampoco porque encontrará la forma de evadirlas. Un ejemplo gracioso de este proceder legislativo absurdo –que tiene en mente a los destinatarios equivocados– ocurrió hace un par de años cuando el director de una escuela secundaria encontró un agujero en uno de los muros de la escuela, por donde presumiblemente los alumnos salían y se tomaban el día libre. En un gesto de ironía hizo instalar un letrero sobre el hueco que decía “Se prohibe salir por aquí”.

 

¿Más y mejores leyes?

 

Pero si concebir leyes para pillos es ya un error de principio que está en las raíces del burocratismo, otro error igualmente funesto es creer que los problemas sociales se pueden solucionar expidiendo leyes y más leyes. Este es un error que los economistas se han cansado de señalar y los políticos de cometer. Esta fe en la regulación racional del mundo –rancia como el positivismo decimonónico– hace creer a sus seguidores que todo “problema” se puede solucionar concibiendo in mente un orden más perfecto y una ley para alcanzarlo. No se les ocurre a estos ingenuos promotores de castillos en el aire, que las leyes, no importa cuan perfectas, están destinadas a regir sobre los imperfectos seres humanos, y que los órdenes innecesarios terminan siendo una camisa de fuerza para las sociedades. La verdad es que, para que las cosas funcionen bien, no son indispensables ni más ni mejores leyes, sino mejores instituciones, empezando por las gubernamentales, es decir, empezando por los sistemas administrativos o burocráticos. Es fácil encontrar ejemplos.

 

Hasta hace 10 años el estado de Jalisco se las arregló bien o mal en materia urbanística con una pequeña ley llamada de Fraccionamientos de concisos 64 artículos y otra de Asentamientos Humanos de 178 artículos. Sin embargo, parece que a principios de los noventas se cayó en cuenta de que la ciudad tenía problemas urbanos: crecimiento desordenado, falta de planeación, fraccionamientos irregulares... ¿Cuáles eran las causas?, se preguntaron nuestros urbanistas, arquitectos y legisladores, sin pensar en atribuir alguna responsabilidad y culpa a las instituciones o administraciones gubernamentales: su corrupción, su tortuguismo, su incompetencia. Decidieron que la culpable era la ley, no las personas. El problema urbanístico, pues, se solucionaría cambiando la ley, y se pusieron a legislar... A partir de 1993 esas concisas leyes fueron reemplazadas por la Ley de Desarrollo Urbano de extensos, complejos y jerarquizados 450 artículos (modificada desde entonces en 11 ocasiones); un Reglamento de Zonificación de largos y elaboradísimos 427 artículos; muchos Programas y Planes de Desarrollo Urbano: Estatal, Regional, Municipal, de Centro de Población, Parciales de Desarrollo, Conurbados...; Reglamentos de Gestión Municipal (el de Guadalajara tiene 149 artículos); y otras abundantes leyes secundarias, especializadas o procedimentales: ecológicas, catastrales, valuatorias, de protección al patrimonio cultural e histórico, de zonificación de gasolinerías, para personas con discapacidad, orgánica del Consejo de Colaboración Municipal, de información territorial, de ordenamiento de la Zona Conurbada de Guadalajara... Esta cantidad –incognoscible por desmesurada– de normas regulatorias es a su vez administrada por una cantidad igualmente ingente de autoridades, burócratas y órganos consultivos (por cierto, en perpetuas pugnas de poder): desde el Congreso, la Procuraduría de Desarrollo Urbano y la Secretaría de Desarrollo Urbano, hasta las numerosas y celosas entidades municipales, el SIAPA, el Registro Público de la Propiedad, los Consejos Estatales y Regionales de Desarrollo Urbano, Consejo de Colaboración Municipal, las Asociaciones de Vecinos...

 

A cualquier persona que no conociera nuestra ciudad, pero se le entregaran los 5 kilos de legislación que regulan su desarrollo urbano, podría llegar a imaginarse una ciudad escandinava o diseñada por modernos Thomas Moro. Los que vivimos aquí sabemos que las cosas no son precisamente de ese modo. La ciudad sigue creciendo del mismo modo desordenado en que lo venía haciendo antes de la creación de ese marasmo de regulaciones, y me temo que de un modo más anárquico. Ni siquiera un especialista es capaz de conocer toda la legislación urbanística. A los ciudadanos que quieren cumplir la ley se les ponen tantas trabas que no es infrecuente que se den por vencidos antes de empezar, o terminen optando por la vía libre, lográndose exactamente el resultado adverso al buscado con las regulaciones. ¿Y los burócratas? Más felices que nunca: tienen ahora 300 razones para detener cualquier trámite. O bien, las mismas razones para temer dar el visto bueno a un expediente. Sólo en el sitio de internet del Ayuntamiento de Guadalajara hay 45 formularios e instructivos relacionados con la gestión de licencias de obras y 20 para otros trámites relacionados con las actividades de urbanización (entre ellos formularios para solicitar bitácoras, para pedir opinión de servidumbres, prefactibilidad de uso de suelo, licencia de autoconstrucción...).

 

La proliferación de leyes y procedimientos no fue, pues, la solución en el tema urbanístico. Ni lo ha sido en ningún otro ámbito. Pero, ya que la solución no es la promulgación de más leyes ¿puede serlo la expedición de leyes más perfectas? Muchos juristas consideran todavía a la abrogada Ley de Quiebras y Suspensión de Pagos una ley perfecta (autosuficiente, jerarquizada, estructurada...). Paradójicamente por esa razón fue siempre imposible llevarla a la práctica, y terminó siendo reemplazada por una “menos perfecta” y más terrestre, Ley de Concursos Mercantiles. Y para los que todavía creen que son las leyes las que hacen sociedades más justas y ordenadas, y no la calidad de sus instituciones, habría sólo que recordarles que la constitución mexicana ha sufrido 409 reformas desde su promulgación en 1917. Sólo uno de sus artículos, el 73, se ha reformado ¡46 veces! En comparación, la Constitución norteamericana, promulgada 130 años antes que la nuestra ha sido modificada sólo en 27 ocasiones. En promedio la nuestra ha sido retocada cada 75 días; la norteamericana cada 2930.

 

¿Puede la manía legislativa hacer más mal que bien? Burocratismo e impunidad.

 

Pero si la creación desmedida de leyes y regulaciones no hace necesariamente mejores sociedades, como lo demuestran los ejemplos citados y tantos otros que se pudieran traer a cuenta, sí en cambio las puede empeorar. Hay dos razones para sostener esto.

 

En primer lugar porque prohija la corrupción. Una ley requiere ser administrada por burócratas, y cuanto más intrincado su cumplimiento mayor el poder que habrán de ejercer, y por lo tanto mayores las oportunidades de vejación o extorsión a los ciudadanos y de corrupción de los funcionarios. Simplificando los procedimientos gubernamentales, por ejemplo, Hong Kong redujo dramáticamente su índice de corrupción. Los ejemplos abundan. La forma más efectiva y económica de combatir la corrupción es reduciendo las ocasiones para la corrupción, es decir, reduciendo la intervención gubernamental en la vida civil.

 

En segundo lugar porque, paradójicamente, cuantos mayores candados y mecanismos de seguridad se prevean en una ley, mayores serán las posibilidades de prohijar la impunidad. Cuando el aparato administrativo de un gobierno tiene a cuestas la labor titánica de vigilar el cumplimiento de una ley compleja y burocrática, le quedarán pocos arrestos para perseguir a sus infractores, fomentando así su impunidad. Más aún, una vez pasada la intrincada aduana burocrática impuesta por esas leyes laberínticas, el transgresor sabrá que su fechoría habrá quedado salvaguardada, casi certificada, a costa del propio complejo sistema administrativo. La burocracia jalisciense es un buen ejemplo de este error. Sus sistemas dispensan desconfianza a todos e impunidad al infractor, en vez de confianza a todos y sanción al infractor.

 

El caso del ingeniero Beltrán es valioso en este sentido. ¿Qué sentido tuvo la suspicacia sistemática del sistema administrativo de Obras Públicas y demás oficinas gubernamentales de que fue objeto? ¿De qué sirvió a nuestra sociedad tanta obstrucción del gobierno a su iniciativa empresarial? ¿En cuánto se podría reducir el costo de una vivienda reduciendo los costos de gestión gubernamental? Además, ¿con qué fin fue humillado por la sistemática desconfianza de los burócratas? ¿Para qué? Respondamos. Si los burócratas que lo atendieron eran personas corruptas podemos sospechar que el diletantismo obedecía a un velado intento de extorsión. Si los burócratas, en cambio, eran honestos, podemos suponer que su intención era vigilar –minuciosa y casi demencialmente– que el ingeniero Beltrán cumpliera la ley. Pero entonces surge otra pregunta: ¿No podía haber cumplido la ley por sí mismo y así haberse ahorrado él años de trámites engorrosos y la administración pública muchas horas hombre de sueldo? ¿Para qué poner a toda una administración a vigilar el cumplimiento de una ley que podría ser cumplida por el ciudadano sin vigilancia alguna o con poca vigilancia? ¿Por el temor de que algunos incumplan? Los partidarios de la intervención estatal en la vida privada pronto se levantarán de sus asientos para afirmar algo parecido a: ¡Se implementó ese viacrucis burocrático precisamente para cerciorarnos de que el ingeniero Beltrán no incumpliera la ley! Pero entonces ¿no sería más fácil ocupar a la administración pública en la vigilancia del incumplimiento de la ley y no de su cumplimiento? Destinar mayores esfuerzos a identificar y perseguir al infractor y sancionarlo, que poner obstáculos para su cumplimiento a la gente honesta.

 

¿Hay algo peor que una administración rígida y deshonesta?

 

Dicen que lo único peor que una administración rígida y deshonesta, es una administración rígida y honesta. Los tapatíos sabemos esto muy bien. En la administración municipal recién finalizada, el Director de Catastro de Zapopan había prohibido a todo su personal hablarse en los pasillos como medida (humillante medida) para prevenir actos de corrupción; los ciudadanos no éramos menos sospechosos ante sus ojos; al mismo tiempo hizo que virtualmente todas las operaciones catastrales de su municipio pasaran por su escritorio. El resultado fue un inverosímil retraso de los trámites más simples: el efecto embudo. Como los equipos que no juegan para no perder, el director abatió la corrupción inmolando a su oficina. El funcionario de la misma oficina, pero en Guadalajara, no confía ni en su sombra. Ha preferido también abatir la corrupción antes de tener una administración expedita. Las cosas no han cambiado mucho con la nueva administración. Hace apenas un mes un funcionario del Ayuntamiento de Zapopan exigía a un contribuyente que comprobara con documentos oficiales, que las construcciones de un inmueble habían estado ahí un par de meses antes. El caso, además, se repite en todos los ayuntamientos de la zona metropolitana. Los directores se convierten en timoratos buscando la forma de eximirse de responsabilidad o arrogantes dictadorzuelos: se niegan a recibir trámites o pagos de impuestos por temor de estar consintiendo al recibirlos las fechorías de los pillos, se niegan a dar trámite a asuntos inocuos si no se satisfacen sus propios criteriosadministrativos que superan y contradicen la ley y no pocas veces rayan en la insanía. La Directora de Ingresos de Tlaquepaque de la administración anterior (aunque esta administración parece haber heredado los mismos criterios) se negó sistemática a recibir pagos del impuesto de adquisición de inmuebles hasta que no se le presentaran inútiles constancias que ningún otro municipio del Estado pedía y que no estaban contempladas en ninguna ley... Es innecesario seguir, todos hemos sufrido de esta paranoia formalista, y hemos sido testigos de estos criterios emanados de una mente no terrícola. Las burócratas panistas se han encargado de invertir el sentido de la desconfianza en la relación ciudadano-gobierno. Los gobiernos panistas saben que los ciudadanos somos corruptos, de la misma forma en que antes los ciudadanos sabíamos que los gobiernos priístas lo eran. La desconfianza, sin embargo, sigue siendo la matriz en esa relación enferma. Además, a unos meses de que el PRI ha empezado a administrar tres de las alcaldías de la zona metropolitana, parece obvio que ha sabido imitar los procedimientos vejatorios e insensatos de los panistas.

 

¿Con un pie en el freno y otro en el acelerador?

 

Las cosas están tan mal que uno se ve obligado a preguntarse a qué obedecen estas posturas irracionales de los funcionarios municipales. ¿Por qué una persona, por otro lado normal, pierde el sentido común apenas asume un cargo de autoridad, por más pequeño que sea? ¿Qué hace que súbitamente sea incapaz de tomar las más nimias decisiones? ¿Por qué sienten la necesidad de obstruir los trámites más irrelevantes? ¿Por qué, de repente, sienten que es su deber la desconfianza, asumir que frente a ellos hay gato escondido? Se entiende que por naturaleza las personas tendamos a rehuir posiciones de responsabilidad. Es más cómodo que el siguiente tome la decisión. La siguiente jerarquía, la siguiente administración, la próxima semana...

 

Pero este rasgo psicológico, si bien acusa poco valor moral, no explica por sí sólo el alto grado de incompetencia e ineficiencia de los burócratas y gobiernos tapatíos. Se requiere repensar todo el fenómeno de burocratismo demencial en el contexto de la lucha contra la corrupción, para comprender la otra cara del problema. Ambos temas, el burocratismo y la corrupción, parecen ser codependientes. Tal parece que cuanto más intensa es la lucha contra la corrupción más se contribuye a la burocratización de los procedimientos, y cuanto más burocráticos son los trámites más ocasiones hay de corrupción. Es un círculo vicioso. En este sentido, el burocratismo puede ser entendido como un recurso empleado por el funcionario para certificar su actuación. Integrar expedientes llenos de documentos inútiles da la falsa impresión de que las cosas están en regla.

 

En el doble y contradictorio juego del burocratismo y la corrupción no hay ganador. Si el funcionario es honesto, el trámite es lento pues debecumplir con la prolija (y con frecuencia insensata) normatividad. Si el funcionario es deshonesto el trámite es lento para dar ocasión a la extorsión. En cambio, si el trámite es anormalmente expedito las cejan se alzan, pues no hay más que dos posibilidades: o hubo alguna ilegalidad luego de que no se cumplieron los burocráticos procedimientos o hubo corrupción. De manera que el funcionario honesto y sensato se encuentra maniatado para actuar con rapidez y sentido común porque su eficiencia puede ser confundida con un acto de corrupción. ¿Pueden estar las cosas más de cabeza? Y si a ese comprensible temor usted agrega las contingencias de los vaivenes políticos, que pueden dar como resultado que el más simple acto administrativo, realizado con la mejor intención, sea escudriñado y auditado con la lupa más tendenciosa, podrá entonces explicarse las inhibiciones de los burócratas tapatíos...

 

El problema del burocratismo y de la corrupción es, en apariencia, indisoluble. Cuanto más se avance en la solución de uno más se retrocederá en la solución del otro. Persiga a los corruptos y los funcionarios incrementarán, en su defensa, el burocratismo (pedirán más papeles, más copias certificadas...). Disminuya el burocratismo acelerando o dispensando trámites, y los corruptos tendrán más oportunidades para hacer de las suyas... Pareciera que se buscaran al mismo tiempo objetivos mútuamente excluyentes: se oprime a la vez el acelerador y el freno.

 

Esta es, sin embargo, una falsa paradoja. Mal haríamos en compadecernos de nuestros vacilantes burócratas. En realidad casi siempre hay un modo al alcance de la administración pública para hacer las cosas más simples y expeditas, eliminando así las posibilidades tanto de diletantismo como de corrupción. De hecho, una parte importante de las regulaciones y normatividades que dan cauce a cualquier trámite, son impuestos por la propia administración pública, no por el Congreso. Si su pasividad y falta de iniciativa para desmontar esta jaula en la que nos tienen aprisionados a los tapatíos, son imperdonables, es verdaderamente inexplicable que el cumplimiento de trámites innecesarios y procedimientos demenciales sea para ellos con frecuencia motivo de orgullo. Hay algo aquí que no está funcionando, y parece que los gobiernos tapatíos no parecen advertirlo. Mientras lo hacen, quizás sea mejor que nos vayamos a Monterrey.

 

Alberto García Ruvalcaba, Guadalajara, 1966, 

es notario y corredor público especializado en derecho administrativo y corporativo.

Autor del libro Derecho Fiscal Notarial.

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